三明市沙县区应急管理局 黄方柱

基层是国家应急管理体系的“神经末梢”，也是防灾减灾救灾的“前沿阵地”。在机构改革深入推进、极端天气频发重发、复合型灾害风险叠加的背景下，山区基层应急能力是否“拉得出、顶得上、救得了”，直接关系群众安危与社会稳定。

当前，尽管各地在应急管理体制改革中积极探索，部分山区基层已整合成立防灾减灾救灾委员会（以下简称防减救委），着力更好统筹协调“防”与“救”职能，但受制于“权责不清、编制未定、资源未整、机制未顺”，仍存在力量散、响应慢、基础弱、协同难等问题，基层应急能力与“全灾种、大应急”任务要求仍存在明显差距。

存在问题 

部分山区基层虽整合成立了防减救委等议事协调机构，但因缺乏实质授权与资源配套 ，制约了实战效能的发挥。当前存在的问题集中体现在以下几个方面。

应急力量“整合难”。一是队伍结构老化，专业能力不足。山区应急管理工作要求应急队伍具备“山地化、轻型化、模块化”特征，在复杂地形下面对复合型灾情能够快速响应，但现实中多数基层的应急队伍由村干部、护林员、巡河员等人员兼职组成，平均年龄偏大，缺乏系统的专业技能培训和实战演练，面对突发险情常束手无策。二是装备配而不用，实战效能低下。部分乡镇虽配备了无人机、卫星电话、便携发电机等装备，但因缺乏专业操作人员或未将此项工作纳入常态化演练，造成关键时刻“不会用、不敢用、用不上”。三是力量布局失衡，响应严重滞后。专业救援力量多集中于城镇或平原地区，山区交通易中断、路网密度低，从接警到抵达用时长，或错过山洪、滑坡避险窗口，导致灾害面前“看得见、够不着、救不了”。

应急指挥“协同难”。一是应急指挥体系分散 ，“ 九龙治水”问题突出 。当前山区基层各类突发事件频发，亟须“一个大脑、一套指令、一个出口”的实战化应急指挥体系，但当前体制下“九龙治水”现象突出，乡镇应急办“统不了、调不动”。二是信息指令政出多头，基层无所适从。灾情信息多头上报、指令多头下达，造成基层干部无所适从。三是事务性工作繁杂，实战准备不足。基层干部用于“巡山查险、排查隐患”的时间精力不足，导致不能及时发现险情，响应效率低下。

应急预警“传递难”。一是预警精准度不足。气象、水文预警多以乡镇或行政村为单位，未区分山顶安全区与沟谷危险区，可能出现无灾区域空转响应、有灾区域漏报迟报的问题。二是信息传递受阻。留守老人、儿童等不会使用智能手机，预警需靠“人跑腿、口传话”，延误最佳转移时机。三是传播效率不高。预警信息常用“橙色预警”“风险等级高”等专业术语，缺乏通俗化、场景化解读，群众“听得到但看不懂、知风险但不会避”。四是缺乏闭环反馈。未建立“叫应—反馈—核查”强制闭环机制，预警发布后无人确认是否收到、是否理解、是否行动， 最终导致“预警发了、人没动、灾来了”的被动局面。 

对策建议 

打造应急救援专业队伍，解决“谁来救、怎么救”的问题。一是建强乡镇综合应急救援队。整合应急、消防、民兵、林业、水利等力量，组建不少于15人的常备“全灾种”应急队，按山地、水域、地质灾害等模块编组，配备基本应急装备，实行24小时备勤制度 ，确保“拉得出、冲得上、救得下”。二是建立村级“第一响应人”网络。每个村遴选3到5名青壮年（党员、村干部、退伍军人、护林员等优先），开展应急技能培训，配发标准化应急背包，确保灾情发生时能够及 时响应 ，随时启动转移。三是建立“以战领训”机制。县级部门每季度统筹开展无脚本实战演练，重点检验复杂地形、恶劣天气、通信中断条件下的协同作战能力，确保“平时练得真、战 时救得赢”。

重塑应急专责处置机制，解决“谁 指挥、听谁的”的问题。一是强化防减救委实战指挥中枢地位，赋予其灾时临机决断权限。二是构建“三断”极端状态指 挥预案 。 预设断路、断网、断电极端场景，明确启用卫星电话、无人机中继、摩托车传令、人力接力等备用通信链，确保指挥体系完整运行。三是推行“一张图 、一张单 ”作战模式 。依托县级智慧应急平台，实时汇聚气象、水文、地质、交通、人口等数据，动态生成风险热力图。四是强化应急预案实战转化。摒弃“纸上预案”，推动预案从“ 文本汇编”向“ 作战手册 ”转变，明确每个岗位、每个环节、每个时间节点的“动作清单”，配套开展桌面推演+实战检验，确保预案“看得懂、记得住、用得上”。

强化“精准直达”应急预警机制， 解决“何时跑、往哪跑”问题。一是推动预警“精准到风险点”。利用“雷达+ 雨量站+AI 模型”，将山洪、滑坡预警细 化至自然村、沟谷、屋场，如“某某自然村3小时雨量将超100毫米，立即转移某户某人”。二是实现预警“三语通俗化”。同步推送普通话、方言语音、图文短信，配套场景化解读，让群众“一听就懂、一看就明、一做就会”。三是建立“叫应—反馈—核查”闭环机制。村级“第一响应人”须及时上门或电话确认每户收到预警并理解信息含义， 反馈“已转移”或“需支援”；对失联户立即启动搜寻，确保“不漏一户、不落 一人 ”，真正打通预警落地“ 最后一米 ”。 四是开展预警响应专项演练 。 每半年组织一次实战演练，模拟预警发布后群众转移、物资启用、交通管制全过程，检验预警系统有效性与群众响应力，打通“预警—响应—避险”全链条。 

健全“刚性约束”制度保障，解决“谁负责、怎么考”的问题。一是建立基层应急能力星级评定制度。制定量化评分标准，对乡镇、村（社区）应急队伍、装备水平、预案质量、演练成效、响应速度等进行综合评定，形成“干好干坏不一样”的鲜明导向。二是建立镇村两级实战演练刚性制度。乡镇层面每年至少组织2次覆盖全要素、多灾种、跨部门的综合性应急实战演练；村级层面每季度至少开展1次以“预警响应、人员转移、避灾安置”为核心的专项演练，由乡镇应急办统一设计脚本、提供物资、现场督导，演练过程由村民代表打分、乡镇复盘点评，确保演练“不走过场、不搞表演、真练实备”。三是建立灾害复盘改进制度。每次灾害应对结束后7日内，召开由乡镇领导、 部门负责人、村干部、群众代表、专家参与的复盘会议，形成“问题清单—整改清单—责任清单—验收清单”闭环管理机制，持续迭代提升实战能力。四是强化防减救委实体化运行保障。明确防减救委办公室为常设议事协调机构，配备2至3名专职人员，负责考核通报、资源调配、人事建议等工作，真正实现从挂牌到实战、从虚设到落地的根本性转变。